暨南大学法学院/知识产权学院

目次

一、立法程序背景及机构职能简介

二、产业利益博弈的缩影

三、从判例法的视角看撤回的正当性与限度

四、结语

6月中旬，欧盟标准必要专利（SEP）法案的撤回程序取得重要进展。尽管欧洲议会法律事务委员会（Committee on Legal Affairs of the European Parliament，JURI委员会）对欧盟委员会拟撤回该提案的行为表示反对，但欧洲议会议长团（Conference of Presidents）并未就此提出正式异议，从而未阻止撤回程序的继续推进。这一动态意味着，欧洲议会在整体上并不反对撤回该项规制立法，亦为专利权人阵营所乐见。然而，距离撤回决定正式生效仍需欧委会最终确认，未来虽然相关程序还存在一定的不确定性，但结果已可预期。

一、立法程序背景及机构职能简介

在欧盟的立法体系中，欧盟委员会（European Commission）享有向欧洲议会与理事会提交立法提案的专属权力，并可在一定条件下撤回尚未通过的提案。欧洲议会与欧盟理事会作为共同立法机关，主要负责对委员会提案进行审议、修订与通过，但不具备单方面发起正式立法提案的权限。就本案而言，欧盟委员会于2023年提出的针对标准必要专利许可机制的规制提案，旨在提高透明度、减少诉讼，以平衡SEP权利人与被许可人之间的利益。其主要内容包括：（1）设立SEP专利注册平台，要求权利人在主张SEP权利前完成注册登记；（2）对每年选定的专利样本进行非强制性必要性审查；（3）建立一套诉讼前启动的FRAND许可条款预裁定机制，并授权欧盟知识产权局（EUIPO）设立专门的职能中心主持执行。对此，支持者认为该机制有助于缓解许可纠纷，反对者则指出其缺乏可执行性、干预司法职权过多，并可能形成行政资源滥用。该提案引发了技术企业、汽车行业与知识产权界的广泛关注。

2024年2月，该提案在欧洲议会一读表决中获得通过，但在理事会层面陷入僵局。芬兰、荷兰、瑞典等国对委员会的答复不满意，反映出成员国因各自产业布局差异而呈现的意见分裂。与此同时，欧委会内部关键角色更迭：原负责推动该提案的内部市场委员Thierry Breton于2024年9月去职，新任委员Stéphane Séjourné在提案上的表态明显转向谨慎，而被任命为技术主权执行副主席的芬兰议员Henna Virkkunen则是该项规制提案的长期批评者。

今年2月，欧盟委员会发布意向，拟撤回该规制提案，理由是“无可预见的共识可能性”，尽管该撤回决定一度被外界视为“突袭式”，但从程序与政治博弈的角度来看，已有迹可循。在撤回的程序方面，根据《欧洲联盟运作条约》（Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU）第293条及《欧洲议会议事规则》（Rules of procedure）第38条第4款、第132条，若议会对撤回意向提出反对意见，撤回程序将受阻。虽然欧洲议会的法律事务委员会确已表达反对意见，但根据媒体披露的信件内容，议长团并未将该反对意见上升为整个议会的正式立场。这一“消极不反对”的立场被视为对撤回的变相支持，也为委员会作出最终决定提供了空间。

二、产业利益博弈的缩影

SEP制度本质上涵盖了高技术标准中不可规避的专利许可安排与价值分配，权利人与实施方围绕合理使用与公平报酬之间的立场分歧由来已久。此次撤回事件，正是上述制度矛盾在欧盟立法过程中的具体表现。

1.权利人阵营的积极游说。以IP Europe为代表的权利人联盟（包括诺基亚、爱立信、Fraunhofer等）持续向欧盟机构施压，主张撤回现有提案。他们认为该提案存在技术与法律上的根本性缺陷，限制了专利权的正当行使，并可能削弱欧洲在全球标准制定中的主导权。为支持撤回，他们提交了一份详尽的、长达162页的反对意见书，指出目前的规制路径并不可行，只有撤回才是理性选择。

2.欧洲汽车行业的强烈反对。相较之下，以德国、法国和意大利为代表的汽车强国支持继续推进规制进程。欧洲汽车制造商协会（ACEA）公开致信反对撤回，强调当前SEP许可环境存在不透明、费用不公、诉讼频繁等问题，已对欧洲汽车产业构成不利影响。他们指出，相较于中国等已出台相关规制的地区，欧盟若缺乏规制政策将落于下风。

这场博弈并非仅限于产业层面，更蔓延至欧盟内部不同机构之间的政策分歧之中。欧委会中的DG GROW（内部市场总司）据称仍支持规制立法；欧洲议会虽有部分反对声音，但整体保持“温和退让”的态度；欧盟理事会成员国则态度分化，其中汽车业强国呼吁保留提案。

三、从判例法的视角看撤回的正当性与限度

根据《欧盟联盟条约》（Treaty on European Union，TEU）第17条第2款以及《欧盟运作条约》（TFEU）第289条、第293条第2款，欧委会具有提出和在特定条件下撤回提案的权力。这种撤回权虽属欧委会的行政自主权，但一旦提案进入共同立法程序，该权力并非绝对。欧盟法院于2015年通过“Council v Commission”案（C-409/13）为这一权力的行使设定了法律边界。该案中，欧盟委员会在共同立法程序中，决定撤回一项已提交议会与理事会审议的立法提案。欧盟理事会随即提起诉讼，质疑该撤回行为是否侵犯了立法机关的程序权利。欧洲法院裁定：一旦欧委会的提案已被欧洲议会和理事会接纳进入立法程序，欧委会不得随意撤回；必须提供充分、合理的理由来说明撤回的必要性；撤回行为不得破坏欧盟机构之间的制度平衡（institutional balance）。即，欧委会的撤回行为须受到三重限制：1. 程序透明性：必须说明撤回的动因、逻辑与影响；2. 符合协同义务（duty of sincere cooperation）：不得无视议会或理事会已作出的重大立法努力；3. 机构间平衡：不得借撤回削弱议会和理事会在共同立法中的作用。

因此，目前虽然没有成文硬性程序，但在实践中欧委会撤回立法提案通常包括以下步骤：发布拟撤回通知（intention to withdraw），向欧洲议会和理事会发函通知拟撤回；议会和理事会可表达反对意见，如议会提出正式反对，政治上可能对撤回构成压力；如无机构正式反对，委员会可正式撤回；撤回决定需具备书面说明和政策评估基础（impact assessment），以避免被司法审查推翻。这意味着委员会不能随意撤回提案，其撤回行为需有正当理由，如提案内容与委员会的原始目标不符、客观情况发生变化导致提案过时等。若撤回行为被认为不合理，可能会被法院判定无效。

但在本案中，JURI委员会虽明确反对，议长团却未就此形成全体议会立场，为欧委会推进撤回提供了空间。

四、结语

目前，根据既定程序，欧盟委员会需在2025年8月10日之前正式确认是否撤回SEP规制提案。尽管理论上仍可能因欧盟理事会的持续施压或公众舆论的反弹出现政策回摆，但从当前政治动态看，变数已相对有限。即便撤回最终落实，欧委会亦已表示将评估是否有必要提出新的方案或采纳其他替代路径。这意味着，SEP许可问题的规制探索并未就此终止，而是可能通过软法工具、行业指南、竞争执法或多边协商等方式继续推进。在当前欧盟更广泛的政策背景下，这一方向调整亦具一定代表性。

2024年9月发布的《德拉吉报告》（The Draghi report on EU competitiveness）明确指出，欧洲技术竞争力持续受限，其深层原因在于监管体系复杂、创新成果转化路径受阻。报告呼吁，应“为创新者松绑”，减少制度摩擦与行政壁垒。新设立的技术主权执行副主席Henna Virkkunen也表示，欧盟需要“减少繁文缛节，为创新与创业让路”。

在此背景下，撤回SEP规制提案可被视为欧盟技术治理理念的一次博弈。标准必要专利问题既涉及创新激励，也牵动市场公平与公共利益。如何在欧盟法框架下实现“权利保护”与“市场开放”的有效平衡，仍有待在未来的制度设计中不断探索与修正。

作者：仲春 王子祺

编辑：Sharon