目次

一、引言

二、继往开来的创新

三、拼凑的规则

四、数据流动的框架

五、创新势在必行

【作者简介】

马修·斯劳特（Matthew J. Slaughter），美国达特茅斯大学塔克商学院的院长和国际商务专业的教授。在2005-2007年期间，曾是白宫经济顾问委员会的成员。

大卫·麦考米克（DAVID H. McCORMICK），全球宏观投资公司桥水基金的联合首席执行官。在乔治·沃克·布什(George W. Bush)政府期间，他曾在美国商务部、国家安全委员会和美国财政部担任高级职位。

【译者简介】

张韬略，同济大学知识产权与竞争法研究中心主任、副教授，博士生导师；李永双，深圳市中级人民法院法官助理。

【译者序】

这篇由前美国白宫经济顾问委员会委员的马修·斯劳特和前美国商务部、财政部高级官员的大卫·麦考米克联合撰写的文章于2021年6月发表于美国《外交事务》（Foreign Affair），随即引起了许多国外媒体的高度关注和广泛传播。文章分析了数字时代全球治理的困境，并旗帜鲜明地呼吁美国政府要在全球（尤其与中国的）竞争中争取主动，要像二战之后重建世界秩序一样，为当前的数字时代重新制定一套符合美国及其盟友价值观的新规则，确保数据的自由流动。在当前全球数据治理和数据跨境流动出现重大分歧以及中美关系趋于紧张的背景之下，该文章所透露的信息和观点，可以帮助我们深入了解美国政府和智囊在全球数据战略方面的思考、态度和举措，做到知己知彼，并未雨绸缪地谋划中国的数据战略。值得主义的是，该文章在呼吁建立全球数据自由流动新秩序的同时，有意回避了美国及其互联网科技巨头在其中的巨大利益，以及美国自身对重要技术和数据出境的限制。该文同样忽视了中国近年在隐私保护领域的进步以及在数据跨境流动规制方面所致力的安全和自由的平衡。读者在阅读时，对这些内容需要认真甄别，去其糟粕，取其精华。英文原文请参见：Matthew J. Slaughter and David H. McCormick, Data Is Power: Washington Needs to Craft New Rules for the Digital Age, Foreign Affair, May/June,2021 Issue, pp.54-62.

【摘要】

数据已经成为全球贸易的核心，与权力更是交织在一起。本文分析了数字时代全球治理的困境，包括各国对数据价值、所有权和跨境流动的争论，并旗帜鲜明地呼吁美国政府要在全球竞争中争取主动，要像第二次世界大战之后重建世界秩序一样，为当前的数字时代重新制定一套符合美国及其盟友价值观的新规则，确保数据的自由流动。

【关键词】

数据数字时代 数据跨境流动 GDPR CPTPP

一、引言

如今，数据是全球贸易的核心。几十年来，国际商品和服务贸易引领着全球化的步伐。但是在全球金融危机后，贸易增长陷入停滞，取而代之的是跨境数据流动的爆炸式增长。以带宽衡量，跨境的数据流动从2008年到2020年增长了大约112倍。

世界经济已然成为数据的永动机：它消费数据、处理数据，并产生越来越多的数据。如今，基于数据流动的数字交易技术使得传统货物和服务贸易更加便捷，甚至在某些情况下直接取代了传统贸易模式。曾经主要以DVD形式出售的电影，现在已在数字平台上播放，新闻、书籍和研究论文也可以在线消费。即使是实体商品，也饱含了数字成分。汽车不再仅仅是围绕内燃机制造的底盘，它们也包含了捕获大量数据的复杂电子元件和软件。实体商品贸易也伴随着数字技术的推动，比如跟踪船运集装箱的设备和程序，它们同样能够产生数据并提高效率。如今，新冠肺炎加快了商业的数字化转型，将越来越多的商业活动推向云端。

数字贸易和跨境数据流动没有任何放缓的迹象。2018年，尽管世界上只有大约60%的人连接到互联网，但有3.3亿人在其他国家进行在线购物，其中每笔购物都涉及数据的跨境传输，帮助电子商务实现了25.6万亿美元的销售额。想象一下，随着发展中国家快速增长的人口接入并普及了宽带，以及更多超乎常量的数据借助5G无线技术以闪电般的速度进行传输，再加上所谓的物联网极大增加了机器与机器之间的通信，数据量将会增长多少。

这些巨大的变化不仅仅改变着贸易，也正在颠覆着全球政治。与全球经济的其他要素相比，数据与权力更是交织在一起。作为创新日益必要的投入、国际贸易迅速扩张的要素、企业成功的关键要素以及国家安全的重要维度，数据为其拥有者提供了难以置信的好处。但它也很容易被滥用，比如，寻求反竞争优势的国家和公司试图控制数据。那些想要破坏自由和隐私的人也是如此。

然而，即使跨境的数据流动激增，数据本身也已成为权力的关键来源，但数据治理尚付阙如。目前的国际贸易和投资框架是在75年前设计的，那是一个非常不同的时代。这一框架促进了繁荣和安全，帮助数百万人摆脱了贫困，并且作为广义经济秩序的一部分，它也鼓励了民主、商业和个人权利的发展，但这一体系并不足以应对当今全球贸易的现实。关于数据的价值和所有权的困惑比比皆是，世界主要大国对如何管理数据也是争论不休。

如果美国不为数字时代制定新的规则，其他国家就会这么做。比如，中国就认识到制定数字权力规则是地缘政治竞争的关键要素，目前正推行其自身的“数字技术治理模式”[2]。美国应该提供不一样的替代方案：在自愿合作伙伴的联合下，建立一个新的框架，释放数据的潜力以推动创新、提升经济实力并维护国家安全。

二、继往开来的创新

经济学家早就认识到，每个工人的生产效率是一个国家平均生活水平和总体经济实力的最佳指标。一个国家的生产力越高，平均家庭收入和人口的物质福利就越高。此外，一个国家的生产力越高，该国的总体税收基础就越大，从而让政府有更多的资金用于国防和其他利益。

一个国家如何提高生产力？它可以投资用于创造诸如建筑、机器、软件等东西的资本。或者，它可以创造新思想和创新，让工人能够更高效地制造现有产品或制造全新的产品。事实上，长期以来，创新一直是美国生产力提高的驱动力——在过去一个世纪中，美国人均GDP增长的一半以上来自创新。

数据一直是发现新思想和新知识的重要来源。本杰明·富兰克林（Benjamin Franklin）需要关于闪电的数据来改善人类对电的理解，格雷戈尔·孟德尔（Gregor Mendel）需要关于豌豆的数据来发现遗传规律。但在过去十年左右，得益于计算能力、云存储和机器学习的重大进步，数据对创新的重要性大大增加。人工智能（AI）的核心算法尤其受益于大量高质量数据，它们使算法得以学习和获得效率。这些和其他数据驱动的创新将日益影响人们的职业和个人生活，改善人们周遭的一切，包括从自动驾驶汽车到运动表现应用程序再到社交网络。

数据使用量的激增蕴含着巨大的经济潜力，其强大而简单的原因是：数据具备经济学家所谓的“非竞争性”。几乎所有经济商品和服务都是“竞争性”的，这意味着它们被一个人或企业使用就排除了其他人的使用。比如，一桶油就是竞争性的。但数据是非竞争性的：它可以被任意数量的企业或个人同时和重复使用而不会被消耗。广泛流传的“数据是新石油”的概念忽略了这两种商品之间的本质经济区别。数据可以一次又一次地为创新提供动力而不会被耗尽——这更像是无限供应的阳光而不是有限供应的石油。

由于数据是非竞争性的，创新以及由此产生的经济发展日益取决于个人、公司和国家所能获得的数据的数量和质量。数据可以被使用并能被重复使用，因此，数据流动得越自由，就越有可能促进创新。以世界抗击新冠肺炎的斗争为例。2020年1月10日，在首例病例出现一个多月后，中国科学家在网上公布了新型冠状病毒的基因序列。有了这一重要数据，美国莫德纳（Moderna）公司的科学家只花了两天时间就绘制出了该公司新冠肺炎疫苗的蓝图。莫德纳公司已经研究出了基于信使核糖核酸（Messenger RNA）的疫苗概念，从这一新思想中创造出有价值的东西所需要的只是新数据。

数据的获取已经掀起了生命科学其他领域的革命。在短短13年中，由美国领导的“国际公共项目人类基因组计划”测序并公布了构成人类基因组的三十亿个 DNA碱基对的数据。一项研究估计，从1988年到2010年，这一项目带来了7960亿美元的总经济影响——其中包括30多万个新工作岗位带来的2440亿美元的额外个人收入。

数据日益驱动着商业成功。通过聚合、分析和使用数据构建竞争优势的公司已经占据了全球顶级市场。十年前，任何十大最有价值企业名单都包括石油和天然气生产商、消费品企业和银行。如今，利用数据交易的科技公司占据了这一名单的领先位置。必和必拓集团（BHP Group）、雪佛龙（Chevron）和埃克森美孚（ExxonMobil）已经让位给了字母控股（Alphabet）、亚马逊（Amazon）和脸书（Facebook）。目前的科技领导者之所以能够茁壮成长，很大程度上是因为他们将来自数十亿个人和组织的海量数据转化为客户所需的新经济价值。

数据对国家安全也是至关重要的。数据推动了生产力的发展，从而为美国保持军事优势提供了经济支持。它也是中美两国争夺经济和地缘政治优势的主要领域——两国在5G技术上的争斗就是明证。新技术带来了巨大的经济和战略优势。用谷歌前首席执行官埃里克·施密特（Eric Schmidt）和美国前国防部副部长罗伯特·沃克（Robert Work）的话说，数据驱动将成为“几代人以来造福人类最强大的工具”，但它也将被“用于追求权力”。

能够利用数据加快创新的国家将获得巨大的优势。因此，美国未来的繁荣和地缘政治优势将在很大程度上取决于管理数据获取的规则。

三、拼凑的规则

现有的国际机制不具备应对数据剧增的能力，也没有准备好如何去解决日益突出的治理断层问题。当前的国际贸易体制——世界贸易组织（WTO）及其前身《关税和贸易总协定》（GATT）——是在主要规制跨境农产品和工业制品的时代建立起来的，数据流动在当时还只是虚幻的事物。世界贸易组织的框架依靠两个关键分类：交易商品的属性是商品还是服务，以及它来自哪里。商品与服务受不同的贸易规则约束，产品的来源决定了适用何种关税或贸易限制。

数据不符合这一基本分类有几个原因。其一是大量数据——比如人们在下单订购衣服前的在线浏览——是生产和消费其他商品和服务的结果，未被定价。另一个原因是人们通常很难确定数据是在何处产生和保存的。例如国际航班的工程性能数据来自哪个国家？跨国企业客户数据的云存储存放在哪个国家？此外，目前国际上并未对数据价值的分类评估办法形成共识。如果发生贸易纠纷，世贸组织成员可以诉诸法律，要求世贸组织做出一次性修正，但这种做法无法解决世贸组织现有规制框架与数据本身性质之间不相容的根本问题。

缺少国际公认的数据治理规则框架导致一些事关全球经济和国家安全的重大问题悬而未决且日益凸显。例如，主权政府是否有权将本国公民数据的储存位置和使用限制在本国境内？当云服务及其数据分布在互联网上时，这一概念意味着什么？政府是否应该对来自其他国家的数据征税，就像他们对进口的许多商品和服务征收关税一样？在数据流本身通常是未定价的，至少就收集数据的公司而言是这样的情况下，这项征税工作该如何展开？主权政府可以对进入本国的数据实施什么样的管控？它们是否可以要求将数据存储在本地，或者有权访问这些数据？

缺乏一个国际规则框架也威胁到人们的隐私。谁来确保政府或其他行动方不会滥用人们的数据并侵犯他们的经济、政治和人权？政府如何在允许数据跨境流动的同时保护公民的隐私？如今，美国和欧盟没有就这些问题的答案达成一致，导致了有损于双方贸易、投资和国家安全合作方面的摩擦。至于中国，它几乎没有表现出对隐私保护的承诺。[3]如果没有通用、可验证的匿名数据方法来保护个人隐私，个人数据的创新潜力将会丧失，基本权利也将会受到侵犯。

在这些问题得不到一致和共同答案的情况下，各个国家和贸易集团都在试图建立和完善自己的数据治理规则，但这却导致世界范围内出现了一堆不一致、含糊不清、支离破碎的规则。最近的地区贸易协议大都加入了一些关于数据和电子商务的条款。美国并未加入的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP）禁止签署方要求数据在给定国家内存储，并禁止对电子内容的跨境流动征税，它认识到数字服务部门日益增长的重要性，并禁止签署方要求获得公司软件的源代码。《美墨加三国协议》（U.S.-Mexico-Canada Agreement，USMCA）也有类似的规定。这两个自由贸易协定的目标都是允许数据自由流动，但它们大多没有经过实践，并且由于是地区性的贸易协定而受到限制。

欧盟在《通用数据保护条例》（General Data Protection Regulation，GDPR）中强化了隐私方面的数据规则。《通用数据保护条例》试图授权个人决定公司如何使用他们的数据，但许多人担心其实际上是为在欧盟成员国经营的外国公司设置了贸易壁垒，因为它要求采取昂贵的合规措施并提高了欧洲市场的责任风险。此外，欧盟的规则一直是争议和诉讼的主题。

对美国来说，更大的担忧是中国独特的数字生态系统。三十多年前，中国开始建设其“长城防火墙”，这是一套限制数据进出中国的法律和技术，部分通过屏蔽外国网站实现。此后，中国采取了技术民族主义模式，政府要求获得其国内产生的数据。数量如此之多的数据刺激了中国的创新，但也让该国得以采用控制和监视的压制性系统——并以牺牲开放的国际数据流动为代价。

如今，中国正在寻求扩大这一模式。它有利用其本土技术行业主导的国际性数据平台的明确计划，最直接的例子是5G电信网络。在这方面，它推出了一项大胆的计划——“中国标准2035”，以制定新兴技术的全球标准。通过所谓的“数字丝绸之路”和更广泛的“一带一路计划”，它正在致力于传播其数据治理模式，并通过在国外建设互联网基础设施和推动数字贸易来扩大其对数据的访问。

而美国呢？在联邦层面，美国尚未形成任何法律框架。除了《美墨加三国协议》，美国也没有参与任何有意义的跨境数据流动协议。到目前为止，美国尚未拿出形成技术标准或确保广泛的隐私保护的一致计划来回应中国的努力。美国的临时反应和有针对性地挑动其他国家拒绝中国华为公司的5G技术可能在短期内会奏效，但它们并不构成有效的利用数据权力的长期计划。

四、数据流动的框架

中国有一个数字时代的愿景，而美国没有。美国的大部分讨论都过于狭隘，囿于数据治理中的隐私保护、反垄断和法律责任认定等问题。这些都是至关重要的问题。但关键是要牢记：数据——不仅仅是产生于美国的数据——拥有巨大的经济潜力。因为数据是非竞争性的，无法获得和使用数据的国家将面临巨大的潜在损失。

以自动驾驶汽车为例。这一概念早已不再新鲜，在许多国家，新的工程师和科学家团队原则上可以合作开发安全实用的自动驾驶汽车。但成功的关键输入是数据：大量由配备传感器的汽车所产生的驾驶数据。任何不允许公司获得个人驾驶数据的国家都难以发展这一行业。或者想想医疗保健领域所有可能应用人工智能的情景，这些情景需要大量的X射线、CAT扫描和其他诊断数据来创造能够拯救和提高生活质量的创新。大国在数据方面具有先天优势，例如，大国有很多司机在很多道路上驾驶众多车辆，或者有很多医生进行很多CAT扫描。像新加坡和瑞典这样的小国，如果无法获得境外数据，就有可能被淘汰出局。

对一些人来说，大国数据优势的这种可能性也许不值得担心。毕竟，二十世纪证明了小国也可以实现高生产效率和高生活水平。它们能够做到这一点是因为在那个时代，思想在全世界传播相对容易，并且创新不需要那么多数据。但越来越多的证据表明，过去的一切不会成为将来的序幕：一国所能获得的数据量会带来可持续的生产效率优势。如今，社会需要大量数据将思想提炼化到经济高效的用途之中。正如人工智能专家李开复所言：“拥有大量数据的优秀科学家将击败拥有少量数据的超级科学家。”

为了避免错失这些优势，并填补正在被中国填补的真空，美国应该帮助制定新的多边数据框架，与所有有意愿并且志同道合的国家合作，为国际社会创建一套既不会牺牲隐私权和公民个人自由，又能最大限度发挥数据经济潜力的新国际规则框架。这一框架应该采取条约的形式，包括两个主要部分。

首先是一套具有约束力的原则，能够促进数据最密集部门（如能源、交通和医疗）内部的数据跨境流动。这套原则又包含三项子原则。第一项涉及如何评估数据价值和确定数据产生于何处的原则。正如传统贸易制度要求商品和服务定价并明确其来源，这一框架也必须建立一套分类法，根据价值和来源对数据流进行分类。另一项子原则将列出政府和公司使用数据时必须遵循的隐私标准。数据匿名化因加密和量子计算的进步而变得更加容易，将是迈出这一步的关键。最后一项子原则以前两项子原则的实现为条件，即促进尽可能多的跨境和开放的数据流动。为了与长期确立的自由贸易价值观保持一致，各方应该同意不对数据流动征税，并努力执行这一规则。同时，各方也应该明智地确保能够通过强有力的配套措施，帮助受影响的工人适应数字经济，以此抵消开放数据流动的任何负面影响，诸如失业或工资下降。

采纳适用这套标准的所有部门都将获益于这些标准。比如，设想几十个国家签署了自动驾驶汽车、肿瘤治疗和清洁技术电池的数据共享协议。那么，相对于当下世界分裂而立的状况，研究人员将能够在更多国家发现更多数据驱动的创新，而不是仅在那些相关行业拥有巨大影响力的国家。

框架的第二部分是签订自由贸易协定，管理目标产业部门的资本财货、中间投入以及最终货物和服务，以便最大限度地提高数据驱动型创新所带来的经济收益。因此，传统的比较优势和全球竞争力量将有助于为参与其中的国家带来新的自动驾驶汽车、新的救命化疗药物和新的可再生能源资源。

关于这类协定，已经有了一个积极的先例。1996年，占世界信息技术贸易近95%的几十个国家在世贸组织框架下签订了多边贸易协定《信息技术协定》（Information Technology Agreement，ITA）。该协定最终取消了数百种与信息技术相关的资本财货、中间投入和最终产品的所有关税，范围从机床、主板到个人电脑。该协定通过竞争性手段刺激企业提高生产率，并降低了消费者的购买价格，进而成为随后的信息技术革命浪潮的重要推动力。

五、创新势在必行

在国际机构的未来和美国对它们的承诺都充满不确定性的当下，精心打造这一框架将给美国带来诸多机会：与志同道合的国家紧密合作，改革并重振僵化的机构，以增强美国的经济实力并维护国家安全。事实上，这一框架可以作为重新审视美国在世界上的角色的重要组成部分。美国这一愿景将承认，需要在志同道合的国家之间建立强大的多边机构以稳定日益恶化的世界，但又不会忽视美国的经济和安全利益，坚持美国的领导地位，但绝不会以牺牲美国人民为代价，并自信地将美国视为一股正义力量。

毫无疑问，美国及其盟友在建立国际数据框架方面将面临挑战。当今世界的特点是数据标准不一致、模糊不清，最早参与的国家和部门需要在错综复杂的国家数据监管体系中工作。毫无疑问，一些国家会选择封闭自己，拒绝共享数据。与此同时，美国面临深刻的政治分歧，不少民众对全球治理持怀疑态度。但美国领导人必须让民众们知晓，由美国主导建立的国际数据治理框架将在美国国内经济环境严峻、国外大国竞争激烈的时代促进国内创新，提升美国的战略地位。

如果建立国际数据框架过于困难，美国及其合作伙伴可以在现有措施的基础上再接再厉，解决数据流和安全问题。2020年，特朗普政府推出了“清洁网络”（Clean Network)计划，以加强海外数据合作伙伴关系、赋能国内创新和保护数据隐私。类似的，一年前，二十国集团领导人提出了“信任的数据自由流动”的大坂轨道愿景，这是一项建立一致的国际数据框架的倡议。经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）正为类似的努力奠定知识基础。美国还可以利用“四方安全对话”（Quad）机制——其与澳大利亚、印度和日本之间的合作伙伴关系——的内部推动力，推进创新和安全的共同目标。但这些都只是权宜之计，真正需要的是大力推动形成一致的框架。

回首1944年7月，诺曼底登陆后不过几周，第二次世界大战的结果仍悬而未决，美国就在新罕布什尔州的布雷顿森林邀请了来自43个志同道合国家的代表参加会议，就战后国际货币体系的新规则达成共识。此次会议产生了国际货币基金组织和世界银行，旨在帮助灾难性冲突后的世界重建。现在，在另一场危机之后，美国再次有机会主导建立一套维持和平、繁荣和安全的新国际规则。问题在于，美国准备好了吗？