北京市盈科律师事务所高级合伙人

前言

2024年6月13日，国务院发布了《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》），自2024年8月1日起施行。为深入贯彻落实《条例》，加强公平竞争审查刚性约束，维护公平竞争市场秩序，加快推进全国统一大市场建设，近日市场监管总局发布《公平竞争审查条例实施办法》（以下简称《实施办法》），将于2025年4月20日正式施行。《实施办法》共48条，在《条例》框架下，细化完善了公平竞争审查总体要求、部门职责、审查标准、审查机制、审查程序以及监督保障措施等。

一、《实施办法》出台的必要性和意义

公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础，在优化资源配置、降低制度性交易成本、调动经营者积极性和创造性方面发挥着重要作用，也是建设全国统一大市场的必然要求。党中央、国务院对营造公平竞争市场环境高度重视。党的二十届三中全会对加强公平竞争审查刚性约束作出重要部署。李强总理在2025年《政府工作报告》中要求纵深推进全国统一大市场建设，破除地方保护和市场分割。

《条例》自2024年8月正式施行以来，进一步提升了公平竞争审查的法治化水平，促进了政府行为规范。但由于行政法规层面的规定较为原则性，亟须细化有关规定，保障《条例》落实的严肃性、规范性和统一性，因此制定了《实施办法》

二、公平竞争审查制度的历史沿革

我国的公平竞争审查制度的形成可以追溯至2015年。2015年3月，中共中央、国务院发布《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》，提出要探索实施公平竞争审查制度。

2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，初步形成了公平竞争审查制度的基本框架。

此后，公平竞争审查制度的组织制度、程序、流程得到进一步完善。2016年12月，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度的函》，建立了由国家发展改革委牵头的公平竞争审查工作部际联席会议制度，联席会议由发展改革委等28个部门和单位组成。

2017年10月，国家发展改革委、财政部、商务部、国家工商行政管理总局、国务院法制办会同有关部门研究制定了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，明确了公平竞争审查的程序和流程，在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的基础上进一步细化妨碍市场竞争的政策措施的审查标准，并明确了监督举报和责任追究问题。

2019年2月，市场监督管理总局出台《公平竞争审查第三方评估实施指南》，鼓励支持政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估，提高审查质量，确保审查效果，推动公平竞争审查制度深入实施。

2021年6月，市场监督管理总局等五部门修订并发布了《公平竞争审查制度实施细则》，优化了审查机制和程序，完善和细化审查标准的内容和表现形式，以专章形式就公平竞争审查第三方评估进行了规定，与《公平竞争审查第三方评估实施指南》相衔接。

2023年4月，市场监督管理总局发布了修订后的《公平竞争审查第三方评估实施指南》。

2023年5月，市场监督管理总局对《公平竞争审查条例（征求意见稿）》公开征求意见。

2024年3月25日，国家发展改革委等8部门联合印发《招标投标领域公平竞争审查规则》（下称《招标投标规则》），首次为招投标领域出台政策措施列明负面清单。

2024年6月6日，国务院总理李强签署第783号国务院令，公布《条例》。

2024年12月25日，市场监督管理总局对《公平竞争审查条例实施办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见。

2025年3月18日，市场监管总局网站公布《实施办法》，自2025年4月20日起施行。

三、《实施办法》的内容

（一）《实施办法》内容概览

《实施办法》分5章，与《条例》章节框架基本一致，仅在第三章标题有所不同，将《条例》第三章“审查机制”扩充为“审查机制和审查程序”，在内容上增加了对审查程序的具体规定。

《实施办法》共48条，第一章“总则”明确了立法依据、适用范围及职责分工。第二章“审查标准”细化了《条例》的原则性规定，将《条例》规定的限制或者变相限制市场准入和退出、限制商品要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为等4个方面的审查标准细化为66项具体情形，便于市场监管部门和政策措施起草单位准确理解、规范适用。也明确了没有对公平竞争影响更小的替代方案及合理实施期限、终止条件的含义，防止例外规定被滥用，损害市场竞争。第三章“审查机制和程序”明确了审查流程，要求提交草案时需同步提供审查报告，禁止以会签替代审查，并引入了第三方评估机制。第四章“监督保障”明确了举报补正、核查时限、抽查重点及约谈问责等监督环节的重要问题。第五章“附则”界定了“特定经营者”和“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织”的含义并规定2025年4月20日为施行日期。

（二）《实施办法》要点解读

《实施办法》对《条例》的细化主要包括：职责分工的细化、明确审查标准、规范审查流程，并强化了监督与问责机制。

1、职责分工的细化

《条例》规定“国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作。县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。”而《实施办法》第三条在此基础上进一步明确：国家市场监督管理总局的职责包括：“（三）建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查机制，在全国范围内组织开展相关工作。”《实施办法》第四条规定：县级以上市场监管部门有责任“督促有关部门开展审查”。

有学者提出，“反行政垄断和进行公平竞争审查是在限制政府的权力。因此，与反垄断法规制企业限制竞争行为相比，这是一项比较艰难的工作。这里不仅需要执法资源、完善执法程序、强化法律监督，而且在执法实践中还面临着很多挑战。”对此，曾有学者提出，公平竞争审查应该引入与出台可能限制竞争文件的行政部门无利害关系的第三方进行。这是因为，县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度，等于是行政部门审查行政部门自己的文件，其公允性难以得到保障。

《公平竞争审查制度实施细则》中，有五条内容对“第三方评估”加以说明。《公平竞争审查第三方评估实施指南》也鼓励各级公平竞争审查工作联席会议（或者相应职能机构）办公室和各政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估。根据内蒙古自治区市场监督管理局发布的3起违反公平竞争审查典型案例，市场监督管理部门已经在抽查中引入了第三方评估机构。然而，在《实施办法》中，关于第三方的规定仅见于第三十五条，即“市场监督管理部门、起草单位可以根据职责，委托第三方机构，对政策措施可能产生的竞争影响、实施后的竞争效果和本地区公平竞争审查制度实施情况等开展评估，为决策提供参考”。或许这是因为《实施办法》更侧重于对于内部审查的规制，但如何能够如《实施办法》第二十六条所述，让制定机关切实做到“严格遵守公平竞争审查程序，准确适用公平竞争审查标准，科学评估公平竞争影响，依法客观作出公平竞争审查结论”，这仍然是一个问题。

2、审查标准的细化

（1）限制市场准入和退出

在《条例》第八条的基础上，《实施办法》第九条至第十二条细化了对“限制或者变相限制市场准入和退出”的标准。例如，《条例》第八条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序。”在此基础上，《实施办法》第九条规定：“起草涉及经营者经济活动的政策措施，不得含有下列对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置市场准入审批程序的内容：

（一）在全国统一的市场准入负面清单之外违规制定市场准入性质的负面清单；

（二）在全国统一的市场准入负面清单之外违规设立准入许可，或者以备案、证明、目录、计划、规划、认证等方式，要求经营主体经申请获批后方可从事投资经营活动；

（三）违法增加市场准入审批环节和程序，或者设置具有行政审批性质的前置备案程序；

（四）违规增设市场禁入措施，或者限制经营主体资质、所有制形式、股权比例、经营范围、经营业态、商业模式等方面的市场准入许可管理措施；

（五）违规采取临时性市场准入管理措施；

（六）其他对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序的内容。”

（2）限制商品要素流动

《实施办法》第十三至十七条对《条例》第九条关于“限制商品要素流动”的规定进行了进一步的细化。例如，《条例》第九条规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：（三）排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标。”在此基础上，《实施办法》第十五条明确：“起草涉及经营者经济活动的政策措施，不得含有下列排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标的内容：

（一）禁止外地经营者参与本地政府采购、招标投标活动；

（二）直接或者变相要求优先采购在本地登记注册的经营者提供的商品；

（三）将经营者取得业绩和奖项荣誉的区域、缴纳税收社保的区域、投标（响应）产品的产地、注册地址、与本地经营者组成联合体等作为投标（响应）条件、加分条件、中标（成交、入围）条件或者评标条款；

（四）将经营者在本地区业绩、成立年限、所获得的奖项荣誉、在本地缴纳税收社保等用于评价企业信用等级，或者根据商品、要素产地等因素设置差异化信用得分，影响外地经营者参加本地政府采购、招标投标；

（五）根据经营者投标（响应）产品的产地设置差异性评审标准；

（六）设置不合理的公示时间、响应时间、要求现场报名或者现场购买采购文件、招标文件等，影响外地经营者参加本地政府采购、招标投标；

（七）其他排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标的内容。”

值得注意的是，与此前出台的《招标投标领域公平竞争审查规则》相比，《实施办法》对招标投标领域公平竞争的审查标准有了进一步规定。例如，《实施办法》第九条第四项明确禁止在市场准入中限制“所有制形式、股权比例、经营业态”等，而《招标投标规则》第六条虽然对政策制定机关落实市场准入条件加以了细致的规制，但并未有关于“所有制形式、股权比例、经营业态”的规定。

（3）关于影响生产经营成本的审查标准

《实施办法》第十八至二十条对《条例》第十条“关于影响生产经营成本的审查标准”进行了进一步的细化。例如，《条例》第十条规定：“起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：（一）给予特定经营者税收优惠。”《实施办法》第十八条规定：“起草涉及经营者经济活动的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列给予特定经营者税收优惠的内容：

（一）减轻或者免除特定经营者的税收缴纳义务；

（二）通过违法转换经营者组织形式等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

（三）通过对特定产业园区实行核定征收等方式，变相支持特定经营者少缴或者不缴税款；

（四）其他没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，给予特定经营者税收优惠的内容。”

（4） 关于影响生产经营行为的审查标准

《实施办法》第二十一至二十三条对《条例》第十一条关于“关于影响生产经营行为的审查标准”进行了进一步的细化。例如，《条例》第十一条第一项规定：“起草单位起草的政策措施，不得含有下列影响生产经营行为的内容：（一）强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件。”《实施办法》第二十一条规定：“起草涉及经营者经济活动的政策措施，不得含有下列强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件的内容：

（一）以行政命令、行政指导等方式，强制、组织或者引导经营者实施垄断行为；

（二）通过组织签订协议、备忘录等方式，强制或者变相强制经营者实施垄断行为；

（三）对实行市场调节价的商品、要素，违法公开披露或者要求经营者公开披露拟定价格、成本、生产销售数量、生产销售计划、经销商和终端客户信息等生产经营敏感信息；

（四）其他强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件的内容。”

（5）关于审查标准的其他规定

《条例》第十二条规定了政策措施虽然具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但可以出台的例外情形，即“能够确定合理的实施期限或者终止条件的”，且符合下列条件：“（一）为维护国家安全和发展利益的；（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”在此基础上，《实施办法》细化了“没有对公平竞争影响更小的替代方案”和“合理的实施期限”的定义。前者是指“政策措施对实现有关政策目的确有必要，且对照审查标准评估竞争效果后，对公平竞争的不利影响范围最小、程度最轻的方案”；后者是“为实现政策目的所需的最短期限，终止条件应当明确、具体。在期限届满或者终止条件满足后，有关政策措施应当及时停止实施。”

此外，对于适用《条例》第十二条的例外情形的，《实施办法》第二十九条说明应当在审查结论中说明下列内容：“（一）政策措施具有或者可能具有的排除、限制竞争效果；（二）适用条例第十二条规定的具体情形；（三）政策措施对公平竞争不利影响最小的理由；（四）政策措施实施期限或者终止条件的合理性；（五）其他需要说明的内容。”进一步要求政策制定机关在政策措施提请审议或报批前完成审查，并形成详细的书面审查结论。

3、规范审查流程

（1）明确双重审查流程

《实施办法》第二十九条规定，起草单位应当在评估有关政策措施的公平竞争影响后，书面作出是否符合公平竞争审查标准的明确审查结论。

《实施办法》第三十条、第三十一条规定拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施需要经过起草单位和市场监管部门的审查，并提交草案、说明、初审意见等材料。具体如下：《实施办法》第三十条第一款规定，“拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。”《实施办法》第三十一条规定“起草单位应当在向本级人民政府报送政策措施草案前，提请同级市场监督管理部门开展公平竞争审查，并提供下列材料：（一）政策措施草案；（二）政策措施起草说明；（三）公平竞争审查初审意见；（四）其他需要提供的材料。起草单位提供的政策措施起草说明应当包含政策措施制定依据、听取公平竞争影响意见及采纳情况等内容。起草单位应当严格依照条例和本办法规定的审查标准开展公平竞争审查，形成初审意见。”

（2）材料补正程序

《实施办法》第三十一条规定“起草单位提供的材料不完备或者政策措施尚未按照条例要求征求有关方面意见的，市场监督管理部门可以要求在一定期限内补正；未及时补正的，予以退回处理。”这有助于防止形式化审查。

4、强化监督与问责机制

（1）《实施办法》第三十七条、第三十八条细化了举报处理流程，要求举报人“对真实性负责”并限期补正材料，防止恶意举报，并说明“各级市场监督管理部门负责处理对本级人民政府相关单位及下一级人民政府政策措施的举报；上级市场监督管理部门认为有必要的，可以直接处理属于下级市场监督管理部门职责范围的举报。”

（2）《公平竞争审查制度实施细则》和《条例》就公平审查的抽查、核查程序进行了较为原则性的规定。例如，2025年1月，江苏省市场监管局发布了“2024年全省市场监管部门公平竞争审查抽查整改典型案例”。

《实施办法》第三十九条扩展了抽查、核查范围和程序。明确“抽查可以在一定区域范围内进行，或者针对具体的行业、领域实施。对发现或者举报反映违反条例规定问题集中的地区或者行业、领域，市场监督管理部门应当开展重点抽查”。对于“实行垂直管理的单位及其派出机构起草的有关政策措施”，由“实行垂直管理单位的同级或者上级人民政府市场监督管理部门”负责开展抽查。

《实施办法》第四十条规定“对通过举报处理、抽查等方式发现的涉嫌违反条例规定的政策措施，市场监督管理部门应当组织开展核查。核查认定有关政策措施违反条例规定的，市场监督管理部门应当督促有关起草单位进行整改。各级地方市场监督管理部门在工作中发现实行垂直管理的单位派出机构涉嫌违反条例规定的，应当逐级报送实行垂直管理单位的同级或者上级人民政府市场监督管理部门核查。”

（3）《实施办法》第四十二条规定“起草单位未按照条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期未整改或者整改不到位的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈，指出问题，听取意见，要求其提出整改措施。市场监督管理部门可以将约谈情况通报起草单位的有关上级机关，也可以邀请有关上级机关共同实施约谈。”在此基础上，对“拒不整改”的情况，《实施办法》第四十五条规定“市场监督管理部门可以向有权机关提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

四、小结

制度刚性是指法律法规、规章或政策在实施过程中具有不可随意突破、变通或规避的强制力，确保制度本身的权威性、统一性和稳定性。《实施办法》通过职责分工的细化、审查标准的细化、审查流程的规范、监督与问责机制的强化保证了《条例》在实施中的刚性约束，有利于统筹好有效市场和有为政府的关系，是优化营商环境、有效激发各类经营主体活力的客观需要，也是破除地方保护和市场分割、纵深推进全国统一大市场建设的必然要求。

2021年，市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部发布《公平竞争审查制度实施细则》时，同时发布了两个附件，即《公平审查基本流程》《公平竞争审查表》，而此次《实施办法》的出台并未提及或更新相关附件。《公平竞争审查制度实施细则》及其附件是否会废止值得我们继续关注。

值得一提的是，2025年3月18日上午，在市场监管总局召开的《实施办法》专题新闻发布会上，市场监管总局竞争协调司副司长赵春雷提到，“公平竞争审查和行政性垄断执法是破除地方保护和市场分割、保护公平竞争的两道重要防线，需要统筹协调、形成合力。”目前，市场监管总局正在抓紧修订《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》，有关草案将适时向社会公开征求意见。这让公众看到了市场监管总局破除地方保护和市场分割、保护公平竞争的力度和决心。

参考文献（上下滑动阅览）

【1】罗文， “大力促进公平竞争 加快建设全国统一大市场”,市说新语微信公众号，2025年3月16日，https://mp.weixin.qq.com/s/hbNAuFVWDqFs56KCqpoe0w

【2】“市场监管总局：正在抓紧修订《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为规定》”，反垄断前沿微信公众号，2025年3月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/NVvakPOLgSp-dEtWQ2zPRg

【3】“市场监管总局《公平竞争审查条例实施办法》专题新闻发布会实录”，市说新语微信公众号，2025年3月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/Cf00j8bDLrVKmZjp-G6zbA

【4】王晓晔，“进一步全面深化改革与公平竞争审查”，中国法治实施报告微信公众号，2024年7月11日，https://mp.weixin.qq.com/s/QSwiwqYGn1nCWYExvHaVlA

作者：王俊林

编辑：Sharon