作者 | 仲春

暨南大学法学院/知识产权学院

目次 

一、政策背景：从信息支持走向具体制度讨论

二、咨询过程与文件结构

三、放弃设立独立费率裁判通道，改三项独立措施

四、以自愿提供方式改善专利信息可检索性

五、改善信息交换等诉前程序

六、不新增IPO检查服务，改善必要性评估既有实践

七、救济与争议解决：维持禁令框架，制定谈判指引

八、改善ADR使用条件

九、非监管措施：继续企业支持与国际合作

十、影响评估与后续实施

· 结语

2026年10月13日，英国政府公布《标准必要专利咨询回应》（Government response to the consultation on Standard Essential Patents，以下简称《回应》），对2025年公开咨询提出的SEP改革方案作出正式答复。[1]《回应》文件编号CP 1690，内容涉及FRAND费率争议解决、专利信息披露、诉前程序、必要性评估、禁令及替代性纠纷解决等多个方面。

经过此次政策咨询，英国决定现阶段不在知识产权企业法院（Intellectual Property Enterprise Court，IPEC）内设立独立的费率裁判通道。作为替代，政府将研究依托既有诉讼程序的早期FRAND评估、自愿且不具约束力的知识产权局意见服务，以及配套许可指引对SEP许可进行引导。  

我国国家知识产权局2026年3月印发的《2026年知识产权行政保护工作方案》，也将“研究制定涉标准必要专利纠纷行政裁决和调解规定”列入“健全知识产权制度规则”板块。如何通过公共机构参与改善SEP纠纷解决，已成为值得比较研究的问题。英国此次回应较完整地记录了改革方案、咨询意见与政府判断，有助于理解这一领域制度选择的依据及限度。

一、政策背景：从信息支持走向具体制度讨论

英国此次SEP政策咨询有一个较长的准备过程。自2021年起，IPO开始收集有关SEP许可生态运行情况的证据，包括2021年的意见征集和2023年面向中小企业的SEP问卷调查。前期工作首先着重于信息、指引等非监管措施。2024年7月，IPO上线SEP资源中心，帮助企业了解许可、争议解决及相关服务。随着证据积累，政府认为标准必要专利生态系统中存在的系统性问题与定价和必要性方面的透明度不足及信息不对称有关，需要采取更直接的行动。因此，英国于2025年7月启动正式咨询，将部分更具制度性影响的方案交由社会各界讨论。

英国参与SEP治理具有产业与司法地位相互交织的背景。其在全球SEP争议解决中的影响力，并不完全取决于本土权利人和制造业实施者的规模。英国法院通过FRAND许可条件及全球费率案件审判积累了显著的专业经验，如何将既有司法经验转化为更广泛、成本更合比例的纠纷解决能力，是理解此次政策选择的一个重要角度。政府研究早期司法评估和IPO意见服务，尝试将专业判断提前引入谈判与诉讼。其直接目标是改善企业获得许可和解决争议的条件；若运行有效，也可能进一步巩固英国在国际FRAND争议解决中的地位。

根据《回应》的说明，前期证据显示，SEP价格与必要性信息不透明、信息不对称以及诉讼复杂性等问题，提示可能需要更直接的政策措施。英国政府因此在2025年提出一组具体方案，征询是否需要新增费率裁判程序、专利信息提供机制及专门诉前安排。同时，英政府也注意到SEP许可具有跨境性。各国程序之间的关系、平行诉讼及国际礼让，都会影响一国改革的效果。WIPO、欧洲专利局及其他国家已经开展的相关工作，也使避免重复建设、减少制度碎片化成为此次政策设计的重要考虑。

二、咨询过程与文件结构

正式咨询于2025年7月15日启动，10月7日结束，共设置47个开放式和封闭式问题，公众可以通过Citizen Space在线平台或电子邮件提交意见。咨询允许回应者选择回答，也接受不按问卷结构展开的意见。政府鼓励提交定性和定量数据、案例、经济或法律分析，以及专家报告。

此次咨询共收到93份回应。其中，30位回应者仅通过在线平台提交，18位同时使用在线平台和电子邮件，45位仅通过电子邮件提交。参与者来自英国、美国、欧洲和亚洲，涵盖权利人、实施者、中小企业、跨国公司、学界、咨询机构、法律实务界及行业组织。附录A列出了明确以组织名义提交意见的回应者，包括爱立信、诺基亚、高通、InterDigital、苹果、谷歌、微软、联想，以及Avanci、Access Advance、Sisvel等许可平台或专利池运营机构，也包括汽车产业组织、标准机构和专业团体。

《回应》在部长前言、执行摘要、引言、背景及介绍咨询开展情况之后，依次讨论七组议题：费率裁判通道、可检索的标准相关专利信息、SEP专门诉前程序、SEP必要性评估服务、救济与争议解决、替代性纠纷解决、现有非监管措施，其后还附有影响评估和附录。

三、放弃设立独立费率裁判通道，改三项独立措施

(一)取消独立费率裁判通道的设想

2025年咨询提出的一个重要设想，是在IPEC内部设立费率裁判通道，即Rate Determination Track（RDT）。其出发点具有明确的针对性，即在专利侵权、有效性和必要性不存在争议的情况下，是否可提供一个更快、更便宜的程序，集中解决FRAND许可费率问题？在此基础上，政府围绕RDT能否实现快速、低成本的费率裁判，以及如何具体设计这一程序征求意见。

提出的问题主要包括在IPEC内设立RDT是否合适，有无其他可行方案，相较现有高等法院程序能够带来哪些效率提升；其适用范围、启动主体、专业人员配置及程序规则应如何确定，如何保障中小企业能够使用；费率计算应采用哪些方法和原则，如何考虑许可条件、企业情况及不同行业或技术的特点；决定公开能否提高透明度，还是可能降低当事人使用该程序的意愿。此外，政府还征询了支持制度设计的研究证据，以及保障程序有效运行、促进各方使用所需的权力和规则。

对于加快争议解决、降低程序成本的目标，各方给予了较广泛的支持。权利人与实施者都认可，应当为费率争议提供更合比例的解决路径，并配以适当的信息披露和保密保障。对于资源有限、缺少许可经验的企业而言，完整诉讼所耗费的时长与费用是显著障碍。分歧主要出现在具体制度设计上。权利人更倾向于依赖可比许可协议；实施者更强调总体许可负担、自上而下方法，以及防止许可费堆叠和信息不对称的措施。小微企业更关注简化程序、减少举证负担和尽早获得参考信息；大型企业则更担心费率问题与其他争议难以分离，以及新增程序可能带来的跨境诉讼和国际礼让问题。

英政府最终认为，咨询证据尚未证明独立通道能够形成清晰、可操作的解决路径。FRAND评估涉及复杂的证据与方法问题，将费率争议从整体纠纷中抽离，可能造成案件分割；压缩时间和费用，也可能影响结果质量及各方对程序的信任。

这项决定揭示了费率纠纷解决中的一项实际困难，即SEP费率决定程序简化的同时却无法同步简化估值所需的事实基础。具体案件中，可比协议是否真正可比、专利组合如何变化、许可地域和期限是否相当，都会直接影响结论并导致许可费用中产生较为宽幅的上下变化。新设一个程序名称，本身无法消除这些问题。

英政府最终认为，证据不足以证明独立RDT能够形成清晰、可操作的路径。费率争议难以与更广泛纠纷完全分离，估值又具有证据和方法上的复杂性。若为追求速度大幅压缩程序，可能影响结果质量；若保留充分审查，预期的效率收益又未必实现。因此，政府决定不在IPEC内增设独立RDT，转而研究以下三项相互配合的措施。

(二)三项独立措施

1. 英国知识产权局主导的FRAND意见服务

拟议意见服务主要面向许可谈判早期，以自愿、非约束性方式，判断报价是否落入一个可能合理的FRAND区间。采用“区间”思路是客观承认SEP估值未必在每种情境下都产生唯一精确答案，也不宜预设一种方法适用于全部案件。可比许可法与自上而下方法，可以在适当情况下相互补充。该服务不确定最终责任，不裁判专利有效性或侵权，也不强制确定具有约束力的全球费率。英政府还提出，在适当保密保障下，可以考虑公开匿名化结果或参考基准，以增加信息价值。

下一步会继续讨论该服务范围、运行模式、费用、专家参与及与既有机制的关系。在可行性得到确认后才会进一步决定是否实施、如何试点，以及是否需要立法依据。

2.依托法院开展早期FRAND评估

法院路径则面向已经启动的英格兰和威尔士诉讼，拟以早期中立评估（Early Neutral Evaluation，ENE）帮助当事人较早了解FRAND争议的可能判断。

其程序依据是《民事诉讼规则》第3部分，特别是第3.1(2)(m)条所赋予的案件管理权。《回应》指出，上诉法院在Lomax v Lomax案中已确认法院安排ENE的权力。然而目前这项权力仍由法院根据个案酌情行使，尚未构成专门的FRAND程序。政府考虑依据第51部分制定试点实践指引，在适当案件中自动中止诉讼，使双方参与ENE或其他适当的替代性纠纷解决。由法官提供早期、非约束性的FRAND判断，帮助和解；和解未成时，当事人仍可继续诉讼。未建设性参与可能在诉讼费用分担上产生后果。这一路径适用条件、评估步骤及费用后果仍需设计。

3.开展FRAND许可指引

政府拟以非约束性许可指引，说明当事人如何使用上述整套机制，包括法院路径及未来可能设立的IPO意见服务。此类指引主要解决程序使用与衔接问题，旨在更高效地解决争议。《回应》特别指出这里的指引与后文的谈判行为指引有所区别，后者更着重于透明、及时和善意参与谈判的行为要求。

四、以自愿提供方式改善专利信息可检索性

标准必要专利的信息问题贯穿此次咨询。不同标准制定组织的披露要求、数据库格式和更新实践存在差异，自我声明也无法确保必要性。实施者可能难以识别相关专利，或需要投入较高成本进行检索和核查。英政府征求了关于权利持有人可能需要披露哪些信息以及强制披露可能性的意见。实施者总体支持更全面、准确和及时的信息。权利人则关注披露范围、法律确定性和行政负担。部分参与者支持集中检索，也有人担心英国单独建立国家层面的系统，会增加全球许可的碎片化。

政府最终选择自愿向IPO提供标准相关专利信息，并拟通过One IPO检索服务提供统一入口。报告提出，在专利授权阶段，以及欧洲专利在英国生效后的续展阶段收集相关信息；该安排不追溯既往，仅涉及未来标准，也不由IPO验证必要性。具体信息范围将与行业商定，尽量使用许可实践中已有材料，避免信息过载和不必要负担，并与WIPO、欧洲专利局及标准制定组织协调。

专利信息被收录可以帮助识别许可需求，但并不产生官方确认必要性的效果。这一做法也保留了后续评估空间，未来可能重新考虑强制披露或制裁是否有必要。

五、改善信息交换等诉前程序

诉前部分关注一般民事程序能否适应SEP谈判的特点。英政府主要围绕现有规则的实际效果、引入专门程序的必要性及其具体内容征求意见。包括一般诉前规则能否促成充分的信息交换、减少诉讼，实践中是否存在规则失效或未被遵守的情形；是否需要通过SEP专门诉前程序，明确早期信息交换要求，以缓解定价和必要性方面的信息不对称；以及该程序应当涵盖哪些披露事项。

回应意见并未在是否需要更规范的诉前行为方面显示出明显的专利权人与实施者之间的分歧。不少回应者认为，现有规则过于概括，未必能够促成足够早、平衡且有实质内容的信息交换。部分企业需要依赖诉讼获取资料，增加了争议升级的可能。咨询涉及的材料包括权利要求与标准的对应、标准版本、必要性信息及报价形成依据。

支持专门安排的意见通常附有若干要求：范围应当有限，负担合乎比例，双方均有相应义务，商业敏感信息得到保护，违反要求也应有实际后果。部分参与者强调，应与Huawei v ZTE原则及既有国际实践协调。另一些意见则担心过于细密的规定增加成本、诱发策略性行为和法院选择。

政府认可一般规则存在适配不足，拟在既有民事程序框架内研究有针对性的SEP诉前安排，评估其范围、比例性及执行方式。这项工作将与法院早期评估及许可指引统筹推进。目前尚未形成已经实施的SEP专门诉前议定书，也未改变实体权利义务。

六、不新增IPO检查服务，改善必要性评估既有实践

SEP必要性不确定会影响许可需求判断、组合估值及企业预算。咨询因此同时考察商业服务的使用情况，以及是否需要IPO提供检查服务。对于既有商业服务，政府分别从使用者和提供者两个角度征求意见：一方面，了解企业是否使用过必要性评估服务，如何评价其成本、准确性、可靠性和性价比，以及评估数据在许可谈判、组合估值等场景中的用途；另一方面，了解服务机构提供的服务类型、判断必要性或必要性概率的方法、收费及小型用户优惠、数据质量保障方式，以及主要客户和应用场景。

较大型企业已经将商业必要性评估用于谈判和估值，中小企业使用相对有限。详细到权利要求层面的分析成本较高，不同方法得出的结果也未必一致。独立性、透明度、抽样方法和评估人员资质，成为反复出现的问题。对于政府提供服务，部分实施者认为中立公共机构可能改善信息获取和成本；另一些参与者则担心建设费用、使用需求、对商业服务的影响，以及评估结果在谈判和诉讼中的作用。政府了解到对中小企业的支持应聚焦于降低成本障碍。包括使用代金券计划、共享访问模式、分级服务，或更广泛地采用标准化证据格式。多位受访者倾向于采取比直接政府提供更为灵活的替代方案，例如对商业服务提供商进行认证或基准评估，改进指导说明和指引信息。

英政府最终认为现有证据不足以支持设立IPO必要性检查服务。运行模式和市场关系仍不清晰，还可能使政府承担复杂的准司法职能。后续将着重于方法透明度和结果可用性，研究非约束性最佳实践原则，包括权利要求与标准的对应、抽样、评估报告和结果呈现。IPO也将继续观察商业服务、AI辅助工具及国际措施的发展，评估是否需要进一步支持中小企业获取信息。

七、救济与争议解决：维持禁令框架，制定谈判指引

禁令部分呈现出较鲜明的利益分歧。政府主要就现有专利框架能否为SEP诉讼提供充分救济、如何预防和应对许可谈判中的不当行为征求意见。其中，咨询特别关注禁令威胁是否实际影响谈判、产生何种影响及其证据，并询问此次提出的其他改革措施能否帮助应对包括禁令威胁在内的恶意谈判行为。

部分实施者认为，禁令威胁会增加谈判压力，尤其可能使资源有限的企业接受超过FRAND水平的条件。部分权利人则认为，英国现有救济受到司法审查，相关措施有助于应对实施者故意拖延许可的行为。政府认为现有框架总体仍然适当。此次材料未能充分支持通过立法限制SEP禁令的可获得性，实际阻断英国市场准入的法院禁令也被认为较少。对于谈判中威胁的影响，双方提供的证据和解释存在明显差异。政府同时认可恶意谈判和中小企业处境值得回应。IPO拟在行业与法律实务界参与下制定许可谈判指引，说明及时披露、透明沟通及善意参与等行为要求，并由技术工作组支持有关工作。

因此，禁令立法维持现状，与谈判规范进一步发展，是此次回应并行作出的两项选择。前者并不意味着具体威胁或谈判行为当然适当，其正当性仍需结合个案判断。

八、改善ADR使用条件

在替代性纠纷解决（ADR）方面，政府主要考察企业对现有服务的了解程度、实际使用经验及参与障碍，同时向服务提供者了解处理SEP纠纷的实践。在此基础上，咨询进一步询问：既有ADR服务是否已经充分，还是需要扩展IPO调解服务，以支持企业解决SEP纠纷。

咨询显示，既有调解、仲裁等替代性纠纷解决（ADR）服务得到较广泛知晓，但在复杂、高价值SEP纠纷中使用仍然有限。问题主要涉及信息不对称、保密顾虑、结果可预见性、技术判断的可信度及当事人的策略性选择，当双方立场僵持时，调解程序缺乏决断力。中小企业还面临费用和资源约束。一些参与者指出，保密结果缺少公开说理，难以形成可供其他市场主体参考的指引。

政府据此决定，现阶段不另设独立SEP ADR机制，也不将IPO调解服务扩展至SEP纠纷。工作重点将放在既有服务如何更早、更有效地被使用，包括改善信息交换、提供服务指引，并与法院评估路径衔接。这部分也说明，服务存在与当事人愿意参与，是两个不同问题。政府选择通过整套措施改善参与条件，再利用已有机构和专业资源。

九、非监管措施：继续企业支持与国际合作

非监管措施仍是此次政策的重要组成部分。政府主要就现有措施是否适当，以及是否还有进一步开展非监管工作的空间征求意见，重点考察SEP资源中心、国际合作等安排的作用及改进方向。

政府拟评估SEP资源中心的知晓度、使用情况及企业对其中指引的理解，并考虑增加实践性更强的许可、争议解决材料、案例和服务信息。中小企业及缺少许可经验的参与者是重点支持对象。国际方面，英国将继续通过政府间SEP网络开展合作，并与标准制定组织交流知识产权政策。报告强调，这些工作应保持中立、以证据为依据，并考虑不同参与者的利益，以减少跨法域制度碎片化。

权利人总体更认可非监管措施的作用，一些实施者则认为这些措施难以独立解决核心问题。政府的回应是继续完善相关工作，并将其与信息提供、诉前安排和争议解决机制配合使用。

十、影响评估与后续实施

报告最后讨论了成本和预期收益。政府主要就影响评估所依据的假设是否合理、有无遗漏的重要成本或收益征求意见，并征集能够量化RDT相较常规法院程序节省费用、缩短时间和提高效率的资料，以及通过公开裁定费率降低市场进入壁垒所能产生的收益。此外，政府也邀请参与者提供其他有助于评估各项方案影响的信息。

部分参与者认为，原RDT方案对专家费用、处理时间及案件复杂性的假设偏乐观。未来评估还应计入程序与既有诉讼的关系、上诉和行政成本、创新与标准化激励，以及英国措施对全球许可的影响。这些意见意味着，降低成本不能仅以减少庭审步骤或压缩审理时间衡量，还需考察新机制是否增加重复程序、能否取得必要材料，以及结果是否具有足够可信度。

《回应》公布后，各项措施部分停止，部分继续探索。独立RDT和IPO必要性检查服务已明确现阶段不推进；早期法院评估、IPO意见服务及诉前安排仍需进一步设计；许可和谈判指引尚待制定；可能涉及立法的措施，则取决于适当立法载体。

结 语

英国这份政策回应，本质是在现有法律框架内做增量改良。法院早期中立评估、IPO 非约束性 FRAND 意见、专利信息自愿归集以及谈判行为指引，都不是凭空创设的全新制度，而是把原本零散可用的工具进行体系化整合，希望降低企业获取专业判断、开展许可谈判和处理纠纷的门槛。但必须看到，这套改革只是优化谈判与程序环境，并不足以消弭 SEP 全球许可中根深蒂固的利益分歧。

标准必要专利许可天然带有跨境属性。SEP许可覆盖多国市场与专利组合，但专利效力、司法救济、程序权限又分属于各个法域。不同国家对于专利必要性、专利组合价值、整体许可负担、定价方法以及禁令适用的理解并不统一。即便一国搭建起高效的早期评估程序，当事方依旧会参考其他司法辖区的裁判预期调整谈判策略，单一法域的程序优化，未必能带来整体纠纷成本的实质性下降。

专利信息透明度的提升同样存在现实边界。集中归集专利信息会方便企业识别潜在许可对象；估值材料对外公开能够为谈判提供参考。但掌握材料仍然不等于达成共识。专利必要性的甄别、抽样结果向整个专利组合的推演、可比许可协议的校正、不同产品应当分摊多少许可成本，都夹杂着技术方法取舍与利益分配博弈。即便面对同一套证据，权利人和实施者也完全可能得出截然不同的结论。

上述困境，理论上可以依靠国际协调予以缓和，但现实推进阻力不小。各国产业结构、本土企业利益格局、司法传统和政策目标各有侧重，能够落地的实质性合作渠道十分有限。欧盟SEP 改革尝试把专利登记、必要性核查、FRAND 费率确定纳入统一制度框架，为全球 SEP 治理提供了重要样本，但其立法过程中爆发的大量争议也说明，即便是区域内部，如何分配信息义务、程序成本与谈判地位，也很难形成各方都接受的共识，想要构建全球性统一机制，协调难度会进一步放大。

立足当下，更务实的路径是从小切口入手，逐步积累国际合作实践。优先推进基础信息与评估方法层面的对齐，例如统一专利族、法律状态、标准版本的数据表达，提高必要性抽样、估值报告的方法透明度，让各方的分析结论具备可对比、可复盘的基础。其次完善涉密商业材料的使用规则，探索在中立评估、调解、仲裁场景下有限使用可比许可证据，减少重复取证带来的资源消耗。再者推动现有专业机构、纠纷解决机制之间的对接，在当事人自愿前提下，针对特定技术、许可周期或者争议事项开展联合评估与调解。这类合作范围有限，但可以慢慢沉淀共同的事实基础与行业实践。

回到我国的制度建设，公共机构介入SEP 纠纷治理，同样需要厘清自身能力边界。信息服务、调解斡旋、非约束性评估和行政裁决，对应不同的法律权限、专业能力、证据获取条件与程序保障要求。我国同时拥有规模可观的 SEP 专利权人和庞大的实施产业，在设计相关规则时，需要充分评估各类机制对许可双方的实际影响，兼顾跨境纠纷的现实状况，保持与国际实务界的沟通交流。

英国此次推出的一揽子方案，仍属于待实践检验的本土改良举措。改革最终效果，高度依赖后续细则设计，同时受制于全球SEP 治理的大环境。看待 SEP 制度建设，应当保持审慎：承认重大利益分歧会长期客观存在，把着力点放在夯实可共享的事实基础、减少不必要的程序冲突，为市场主体提供成本可控的协商与争议解决渠道。

注释

【1】https://www.gov.uk/government/consultations/consultation-on-standard-essential-patents-seps/outcome/government-response-to-the-consultation-on-standard-essential-patents.

作者：仲春

编辑：Sharon